런던협약

 

** 런던협약 **

 

1. 체결 배경

 

스톡홀름회의의 준비위원회에서는 해양환경을 보호하기 위한 노력의 일환으로 정부간 해양오염 작업그룹(Inter-Governmental Working Group on Marine Pollution: IWGMP)을 설립하였다. 이 작업그룹에서 폐기물의 해양투기를 규제할 국제협약의 필요성을 강조함에 따라 정부간 해양덤핑모임(Inter-Governmental Meeting on Ocean Dumping)을 주축으로 협약안이 추진되어, 1972년에 폐기물 기타 물질의 투기에 의한 해양오염 방지협약이 체결되었다.

이 협약은 종래에 런던덤핑협약으로 불려 왔으나 1992년 11월에 개최된 제15차 협의당사국회의에서 런던협약으로 명칭을 변경하였다. 이는 협약의 규제범위를 해양투기에 국한시키지 않고 소각 기타 해양오염의 원인을 총체적으로 규제하려는 데 그 의미가 있다. 이 협약은 1978년(소각, 분쟁해결), 1980년(소각물질 리스트), 1989년(부속서 III에 따르는 허가발급 절차), 1993년(저준위 핵폐기물 투하 금지)의 4 차례에 걸친 개정을 통해 협약에 의한 규제를 점차 강화해왔고, 1996년에는 protocol을 제정하여 협약 내용을 전면적으로 개정하는 전환점을 마련하게 되었다.

 

2. 런던협약의 목적 및 규제내용

 

런던협약은 국내수역(internal waters)밖에 있는 모든 해양지역에 각종 폐기물을 투기하는 것을 방지함으로서 해양오염을 막기 위한 목적에서 채택되었으며, 미국, 프랑스, 독일, 영국, 러시아, 우리 나라 등 77개국이 가입한 국제협약이다. 이 협약은 해양투기문제를 전지구적 차원에서 규율하는 최초의 다자협약이라는 데에 의의가 있으며, 많은 국가들로부터 광범위한 지지를 받아 왔다.

이 협약은 협약당사국에게 폐기물의 해양투기 방지의무를 부과하여, 각 국가로 하여금 인류건강과 생물자원 및 해양생물자원에 피해를 주고 쾌적함을 해치며 합법적인 바다의 이용을 방해하는 폐기물의 방출, 특히 선박, 항공기, 선착장, 바다 위의 인공구조물 등으로부터 폐기물을 해양에 투기하지 못하도록 필요한 조치를 취하도록 요구하고 있다. 그러나 이 협약은 폐기물의 해양투기를 절대적으로 금지하는 것은 아니며, 최소한의 국제기준을 설정하고 각 국가들이 이를 이행하도록 하되 더 엄격한 국내기준을 채택할 수 있도록 함으로써 보다 많은 국가들이 해양투기를 억제하도록 권장하고 있다.

이 협약은 폐기물의 범주를 셋으로 구분하여, 가장 유해한 물질에 대해서만 투기를 금지하고 나머지 물질들에 대해서는 각 당사국의 특별허가 또는 일반허가에 따라 투기를 할 수 있도록 규정하고 있다. 이 협약의 부속서 I에 열거된 폐기물은 유독성이 가장 강한 물질로서 해양투기가 절대적으로 금지된다(black list). 고준위핵폐기물과 국제원자력기구가 인류건강과 생태계에 미치는 영향 등의 이유로 해양투기를 제한하는 기타 고준위핵물질은 여기에 해당되어 해양투기를 절대 할 수 없도록 되어 있다. 부속서 II에는 사전 특별허가를 요하는 폐기물이 열거되어 있다(grey list). 중준위 및 저준위핵폐기물은 이 범주에 속하여 특별허가의 대상이 되며, 각 당사국은 이들 물질의 해양투기 허가시에 국제원자력기구의 권고를 충분히 고려하도록 되어 있다. 부속서 I, II에 포함되지 않는 물질은 세 번째 범주로 분류되며, 사전에 일반허가를 받아 해양투기가 허용된다.(white list, Annex III)

국제원자력기구(IAEA)는 중. 저준위폐기물의 허가 발급시 투기물질의 특성과 구성성분, 투기지역의 특성과 처분방법 등 모든 요인을 고려하도록 되어 있었다. 또한 국제원자력기구는 특별허가를 허용하는 요구조건으로 1) 투기장소가 국내수역, 대륙붕 및 주변 해역 밖으로 나가야 할 것, 2) 투기지역의 수심이 4,000미터 이상일 것, 3) 투기지역의 위도는 북위 50도 내지 남위 50도 사이일 것 등을 내세우고 있다. 국제원자력기구에서 파견된 참관인은 투기작업 선박에 승선하여 이들 요건의 준수여부를 감시하고, 국제해사기구(IMO)에 통고한다.

이 협약은 일정한 경우에는 예외를 인정하여 유해물질의 해양투기를 허용하고 있다. 첫째, 기상이변에 따른 불가항력의 경우 또는 인명, 선박, 항공기, 선착장 기타 인공구조물에 대한 위험을 초래하는 경우에, 해양투기가 위난회피의 유일한 수단이고 그로 인해 결과되는 위험이 다른 상황하에서 발생하는 위험보다 적게 되는 한 폐기물질의 종류에 상관없이 해양투기가 가능하다(제 V조 1항). 둘째, 인류건강에 막대한 피해를 주고 다른 해결책이 없는 비상사태의 경우, 부속서 I에 속하는 유독물질이라도 해당국가로부터 특별허가를 발급받아 해양투기를 할 수 있다(제 V조 2항). 셋째, 부속서 I에 해당하는 물질이 물리적, 화학적, 또는 생물학적 과정에 의해 급속하게 해양유기체 및 인류건강에 무해한 물질로 되는 경우에는 해양투기를 금지하지 않는다(Annex I, 8항). 넷째, 부속서 I. 1-5에 해당하는 물질이 극소량의 오염물질(trace contaminants)인 경우에도 해양투기를 할 수 있다(Annex I, 9항). 다섯째, 국제법상 주권면제(sovereign immunity)의 특권이 인정되는 선박이나 항공기의 경우(예:군함, 해군보조함, 국가가 소유하거나 운영하는 기타 선박 내지 항공기로서 정부의 비상업적 업무에 이용되는 경우)에는 유독물질의 해양투기에 관한 이 협약의 규제를 받지 않게 된다. 다만 각 당사국은 주권면제의 특권을 누리는 선박이나 항공기가 런던협약의 목적과 일치하는 방식으로 행동하도록 보장하여야 한다.(제 VII조 4항)

이같은 예외규정에 비추어 볼 때 고준위핵폐기물과 고준위핵물질이라고 할지라도 제한된 범위 내에서나마 해양투기를 할 수 있는 길이 열려 있고, 중.저준위핵폐기물도 특별 허가없이 투기할 수 있도록 되어 있다. 다만 협약규정에 대한 예외에 해당되는 때에도 인간과 해양환경에 대한 피해를 최소화해야 한다는 일반적인 의무에 따라야 하며, 해당 당사국은 금지된 폐기물의 해양투기 전에 그로 인해 악영향을 받게 되는 국가 및 국제해사기구 등의 국제기구와 사전협의를 하고 국제기구가 권고하는 적절한 절차에 따르되, 실제로 취한 조치와 투기한 유해물질의 내용을 국제기구에 즉시 보고하도록 되어 있다.

각 당사국은 적절한 국내기구를 지정하여 핵폐기물 의 사전허가를 발급하되, 그 영토 내에서 폐기물질을 적재하는 국가가 우선적으로 허가발급의 책임을 지고 당사국이 아닌 국가에서 적재하는 경우에는 해당선박이나 항공기의 등록국가 내지 국기국가가 이차적인 책임을 진다. 다만 국기국가 내지 등록국가는 자국선박이나 항공기에 대해 관할권을 갖기 때문에 발급허가의 여부에 상관없이 투기를 규제할 수 있게 된다.

3. 핵폐기물 해양투기금지 및 동결에 관한 결의안

국제원자력기구는 핵폐기물의 해양투기 규제를 위한 지침을 보유하고 있으며, 이 지침은 해양투기에 적합치 않은 고준위핵폐기물과 기타 고준위핵물질을 상세하게 정의하고 이의 덤핑을 금지하는 등 핵폐기물 해양투기의 국내규제를 위한 국제기준으로서 작용해 왔다.
그러나 영국과 러시아를 비롯한 다수의 핵국가들은 협약규정과 국제원자력기구의 지침을 무시하고 고준위, 중준위 및 저준위의 핵폐기물을 해양에 투하해 왔다. 이러한 투기행위는 결과적으로 인류의 건강과 해양환경을 위태롭게 하기 때문에 대다수 국가들과 비정부간 기구들이 강하게 반대를 했으며, 이에 대한 일정한 제재조치가 요구되었다.

그 결과 1983년에 개최된 런던협약 제7차 협의당사국회의(Consultative Meeting)에서는 핵물질에 관한 전문가회의의 최종보고서가 제출될 때까지 모든 핵물질의 해양투기 동결(moratorium)을 촉구하는 결의안을 채택하였고, 1985년 제9차 협의당사국회의에서는 핵폐기물 해양투기의 정치적, 법적, 경제적, 그리고 사회적 측면에 대한 연구와 평가가 이루어질 때까지 모든 핵폐기물의 해양투기를 동결하자는 결의안을 채택 함으로서 이를 재확인하였다. 이들 결의안은 협약 본문을 개정하는 것이 아니라 부속서 개정의 형태로 협약에 포함되며, 법적 구속력이 없어서 협약당사국들을 강제하지 못하기 때문에 이를 준수하지 않아도 국제법위반으로 제재를 가할 수 없도록 되어있다. 러시아는 결의안 표결에서 기권한 후 해양투기를 계속하였으며, 영국은 방사성물질의 해양투기를 포기하지 않을 것이라는 입장을 밝히는 등 몇몇 국가들은 사실상 이 결의안을 따르지 않았다.

 

4. 1993년 개정안 채택과 핵폐기물 투기 전면금지

 

1983년과 1985년의 핵폐기물 투기 동결에 관한 결의안 채택에도 불구하고 러시아는 극동해역에 대규모의 투기행위를 하여 국제사회에 큰 물의를 일으키게 되었다. 이에 따라 핵폐기물의 해양투기금지의 필요성은 더욱 증대되어, 어떠한 형태로든 이를 제도화하려는 움직임이 대두되었다.

1993년 11월 런던에서 열린 제16차 협의당사국회의에서는 이 문제를 둘러싸고 핵폐기물을 다량 발생시키는 나라와 그렇지 않은 나라들 사이에 서로 다른 입장이 대립되었다. 미국, 영국, 프랑스, 러시아 등 핵폐기물을 다량으로 배출해내는 국가들은 현실적으로 다른 대안이 없기 때문에 해양투기의 전면금지에 소극적인 입장을 취하는 반면, 덴마크, 네델란드와 같이 핵폐기물을 많이 배출하지 않는 국가들은 적극적으로 전면금지를 주장하였다.

양측의 입장을 절충한 결과 채택된 것은 일단 핵폐기물의 해양투기를 금지하되 25년마다 재검토를 하자는 안으로, 미국에 의해 제안되었다. 이 안은 핵폐기물 해양투기를 영구적으로 전면금지하기 보다는 25년 후에 재검토를 하고 그 기간동안 기술발전을 통한 농도희석 등을 추진함으로써 해양투기재개의 가능성을 남겨두려는 의도를 내포하고 있는 것으로 평가되었다.

이 개정안에는 산업폐기물의 해양투기와 유독성 액체 폐기물의 해상소각 금지도 포함되어 있다. 이 개정안은 부속서 개정을 통해 런던협약에 포함되었으며, 1994년 2월 20일에 발효되었다. 개정안 투표에서 영국, 벨지움, 프랑스, 중국, 러시아가 기권을 하였고, 그중 영국과 러시아는 최근까지도 핵폐기물의 해양투기 금지의 수락을 유보하였다. 러시아는 1993년 개정안에 따라 핵폐기물의 해양투기를 자제하고 있으며, 1997년 10월 27-31일 사이에 개최된 제 19차 협의당사국회의에서 Murmansk 핵폐기물 처리장의 확장공사가 끝나는 대로 개정안을 수락하겠다는 의사를 밝힌 바 있으나 수락 여부는 아직 확인되지 않고 있다.

1993년 개정안에서 중요한 관심사가 되고 있는 것은 부속서 I, 제 9항에 명시된 최저기준(de minimis level)의 방사능 개념이다. 부속서 I의 제 9항에는 "핵폐기물의 해양투기 금지는 최저기준의 방사능을 포함하는 하수오니, 준설물질 등 폐기물의 해양투기에는 해당되지 않는다"고 규정되어 있다. 즉 최저기준의 방사능을 포함하는 폐기물의 해양투기는 허용된다는 것이다. 여기에서 방사능의 최저기준은 IAEA가 정의하고 당사국이 이를 채택하도록 되어 있다. 이 규정에 의하면 최저기준의 방사능을 어떻게 정의하는가에 따라 투기 가능한 방사능물질이 결정되므로 이를 정의하는 문제가 당사국들 사이에서 중심과제로 떠오르게 된 것이다.

1997년 12월에 열린 제 19차 협의당사국회의에서는 IAEA에 의뢰하여 투기예정인 폐기물질이 투기 가능한가 아니면 특별한 평가가 더 필요한가를 결정하는 지도원칙(guidance)을 설정하도록 요청하는 데 합의하였고, 이에 따라 IAEA는 관련 보고서를 작성하여 제 20차 협의당사국회의에 제출하였다.

IAEA 보고서 내용에 따르면 자연성, 비활성 물질을 포함한 모든 물질은 본래 자연 방사능 핵종을 포함하고 있으며 인공적인 방사능 핵종에 의해 오염되는 경우가 많다는 것이다. 그러나 협약 목적상 이중에서 방사능 물질과 비방사능물질을 구분해야 할 필요가 있게 된다. 비방사능물질이라고 정의된 물질은 방사성 구성요소나 투기에 따르는 결과와 상관없이 해양투기가 가능하게 되기 때문이다. IAEA 보고서는 최저기준의 방사능 개념이 Exclusion(배제)과 Exemption(면제)의 서로 다른 개념을 포함하는 것으로 파악하고 있다. Exclusion은 방사능 양에 관계없이 법규에 의해 규제할 여지가 없기 때문에 법규밖에 놓여있는 상황을 포괄하는 것이고, Exemption은 규제와 관련이 있다고 할지라도 너무나 당연하게 포함되기(triviality) 때문에 규제자의 관심밖에 있는 상황을 포괄하는 것이다. IAEA 보고서는 최소기준 개념에 이 두 가지 개념을 모두 포함하여, 자연적인 방사능(natural origin)이기 때문에 제어할 수 없는 경우이거나 개인에게 피해를 줄 위험이 극히 낮은 경우에는 런던협약의 목적상 특정한 물질은 해양투기 금지로부터 제외되어야 한다고 결론을 맺고 있다.

그러나 여기에서 개인에게 피해를 미칠 위험 여부를 판단기준으로 삼는 데에는 논란의 여지가 있다. 방사능이 인간에게 영향이 없음을 정의하는 방법으로는 총량으로 정의하는 방법과 에너지 크기에 의해 정의하는 방법 등이 있다. 이중에서 일반적으로 많이 쓰이는 방법이 총량으로 정의하는 방법인데, 이 방법에 의하면 인체가 노출되는 시간에 비추어 총량이 작은 경우 안전한 것으로 판단하게 되지만, 실제로는 총량이 작더라도 인체에 치명적인 영향을 미칠 수 있는 에너지가 포함되는 경우도 배제할 수 없다. 그와 같은 경우의 확률이 높은 것은 아니지만 가능하다는 점에서 주의를 요한다.

제 20차 협의당사국회의는 IAEA의 보고서를 재검토한 후 최저기준 개념의 정의와 적용에 관한 임시 전문가그룹(Ad Hoc Group of Experts on the Definition and Application of the de minimis Group)을 만들기로 합의하였고, 이에 따라 만들어진 전문가 그룹은 IAEA 보고서를 바탕으로 최소기준 개념의 적용에 관한 지도원칙(Guidelines for the Application of the de minimis concept under the London Convention 1972)을 설정하여 제 21차 협의당사국회의에 제출, 승인을 받았다. 이 지도원칙은 런던협약의 해양투기 금지 규정을 고려할 때 어떤 물질이 비방사성물질로 판단될 수 있는가를 정의하고 있다. 즉 단계적인 평가절차에 따라, 최소기준의 방사성물질이라고 볼 수 있는 물질인가 아니면 더 이상의 평가가 필요한가를 판단하는 것이다. 이 지도원칙은 앞으로 과학적 기술적 발전에 따라 재검토되어 갈 것이다.

 

5. 협약평가

 

런던협약은 각종 폐기물의 해양투기를 대폭 감소시키는 데 기여했다는 점에서 상당히 성공적인 협약으로 평가되고 있다. 이 협약은 유럽과 북미의 선진국가로부터 아시아, 아프리카, 라틴아메리카, 태평양지역의 개도국에 이르기까지 다양한 범주의 국가들이 참여함으로서 협약의 적용영역을 넓혀 왔다. 뿐만 아니라 협의당사국회의의 효율적인 운용을 통해 회원국간의 견해를 조율하고 논쟁점을 해결해 나가기 위한 공동의 광장을 마련함과 동시에 각종 결의안 및 지침을 채택하여 당사국의 협약이행을 촉구하여 왔다. 또한 그린피스(Greenpeace)와 같은 비정부간 기구(NGOs)가 앞장서서 러시아의 핵폐기물 동해투기 등 회원국의 위반사례를 폭로함으로서 협약이행을 간접적으로 강제하는 것도 협약의 성공에 일조하였다.

다만 이 협약의 규제기준은 최소한에 지나지 않기 때문에 해양투기를 완전하게 규제하지는 못하고 있으며, 보다 강화된 기준이 요구된다는 점이 지적되어 왔다. 더욱이 대부분의 다른 국제협약과 마찬가지로 자체의 감독기관을 갖고 있지 못하고 각 국가의 국내기관에 협약이행감독을 위임함으로서 강력한 제재를 가하지 못하여 왔다. 특히 핵폐기물의 경우 핵폐기물 전면 금지를 협약본문이 아닌 결의안을 통해 규정하여 그 이행여부를 각 국가에 자발적으로 맡겼으며, 그 결과 여러 국가들의 핵폐기물 해양투기행위를 효율적으로 통제하지 못하였다. 이 협약은 이러한 결함을 극복하기 위해 지역협정 및 1982년 해양법협약에 의존하여 보완을 꾀하는 한편 4차례에 걸친 개정작업을 통하여 폐기물에 의한 해양투기 규제를 점차 강화해 왔다. 그러나 이러한 노력은 완전한 해결책이 되지 못하였기 때문에 모든 종류의 해양오염을 포괄적으로 규제하고 협약이행을 강화할 수 있는 새로운 방안이 요구되었으며, 그 결과 채택된 것이 1996년 protocol 이다.